THỰC TIỄN GIẢI QUYẾT BỒI THƯỜNG TRONG HOẠT ĐỘNG QUẢN LÝ HÀNH CHÍNH

Đăng lúc: Thứ sáu - 29/12/2017 02:45 - Người đăng bài viết: thanhtu

THỰC TIỄN GIẢI QUYẾT BỒI THƯỜNG TRONG HOẠT ĐỘNG QUẢN LÝ HÀNH CHÍNH


Quản lý hành chính là một trong các lĩnh vực hoạt động của Nhà nước thuộc phạm vi điều chỉnh của Luật Trách nhiệm bồi thường của Nhà nước. Đây là lĩnh vực có phạm vi hoạt động và đối tượng tác động là rộng nhất và do đó, cũng dễ phát sinh nhiều yêu cầu bồi thường nhất. Vậy thực tiễn yêu cầu bồi thường và giải quyết bồi thường trong lĩnh vực này ra sao? Có những khó khăn, vướng mắc và bất cập gì - cả dưới góc độ pháp luật thực định cũng như thực tiễn thi hành và đề xuất giải pháp tháo gỡ ra sao? Trong khuôn khổ bài viết này, chúng tôi xin nêu và phân tích một số điểm để cùng bàn luận.
 1. Sơ lược về tình hình yêu cầu bồi thường trong hoạt động quản lý hành chính
So với hoạt động tố tụng và hoạt động thi hành án, trong hoạt động quản lý hành chính, trách nhiệm giải quyết bồi thường có liên quan đến trách nhiệm của các cơ quan hành chính ở cả 04 cấp (Trung ương, tỉnh, huyện, xã) [4]. Tính đến thời điểm sơ kết 3 năm thi hành Luật TNBTCNN (tháng 5/2013) đã thụ lý 56 vụ việc yêu cầu bồi thường, trong đó, số vụ việc đã giải quyết bồi thường là 41 vụ việc (chiếm tỷ lệ 73%), 15 vụ việc đang tiếp tục giải quyết [4]. Cũng theo số liệu của năm 2013, thì lĩnh vực quản lý hành chính có 19 vụ việc được giải quyết (bao gồm 6 vụ việc phát sinh mới và 13 vụ việc đã thụ lý từ năm 2012 chuyển sang), đã giải quyết xong 10 vụ việc (đạt tỷ lệ 53%), với số tiền phải bồi thường là 6.989.594 nghìn đồng [7]. Trong các vụ việc phát sinh, các vụ việc yêu cầu bồi thường nhà nước trong lĩnh vực quản lý hành chính chủ yếu liên quan đến hoạt động quản lý nhà nước về đất đai, thuế, hải quan, xử lý vi phạm hành chính là những lĩnh vực trực tiếp liên quan đến quyền về tài sản của cá nhân, tổ chức và doanh nghiệp [4].
Theo số liệu mới nhất thì từ ngày 01 tháng 10 năm 2013 đến ngày 30 tháng 9 năm 2014, trong lĩnh vực quản lý hành chính đã thụ lý, giải quyết 24 vụ việc (có 16 vụ việc thụ lý mới), tăng 05 vụ việc so với cùng kỳ năm 2013, đã giải quyết xong 14/24 vụ việc, đạt tỷ lệ 58,3% (cao hơn 5,3% so với cùng kỳ năm 2013), số tiền Nhà nước phải bồi thường là 924 triệu 649 nghìn đồng, giảm 6 tỷ 064 triệu 945 nghìn đồng so với cùng kỳ năm trước, còn 10 vụ việc đang tiếp tục giải quyết. Trong đó, có 15/24 vụ việc thuộc trách nhiệm bồi thường của Ủy ban nhân dân các cấp và các cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân cấp tỉnh (chiếm tỷ lệ 62,5%). Lĩnh vực phát sinh nhiều vụ việc bồi thường là: thuế, đất đai, xử lý vi phạm hành chính[9].
Tuy nhiên, liệu số lượng vụ việc yêu cầu bồi thường này đã thực sự phản ánh đúng thực chất tình hình yêu cầu bồi thường trong hoạt động quản lý hành chính hay chưa? Chúng tôi cho rằng, con số nêu trên chưa phản ánh đúng thực chất tình hình mà dưới đây có thể là một số nguyên nhân để lý giải:
Thứ nhất, một trong những nguyên nhân lớn nhất và cũng là đầu tiên là nhận thức pháp luật của người dân. Thực tiễn đã cho thấy, nhận thức pháp luật về trách nhiệm bồi thường của Nhà nước của một bộ phận không nhỏ người dân còn chưa đầy đủ, thậm chí nhiều người dân còn chưa biết đến có Luật TNBTCNN. Có thể nói đến nguyên nhân sâu xa hơn của tình trạng này là chính bởi hoạt động tuyên truyền, phổ biến của các cơ quan có thẩm quyền thực hiện chưa thực sự đầy đủ và toàn diện. Đến nay, hoạt động tuyền truyền, phổ biến Luật TNBTCNN mới chủ yếu được thực hiện đến đối tượng là cán bộ, công chức mà còn thực hiện rất hạn chế đến đối tượng là người dân [4]. Thậm chí tại một số địa phương, do hiểu chưa đúng đắn về các quy định của Luật TNBTCNN cũng như chưa thực sự nắm bắt được những tinh thần đổi mới của Luật so với các văn bản quy phạm pháp luật trước đó nên phát sinh tâm lý e ngại và cho rằng nếu tuyên truyền, phổ biến Luật TNBTCNN đến người dân thì sẽ làm phát sinh nhiều khiếu kiện yêu cầu bồi thường. Do đó, trên thực tế, còn một số địa phương không thực hiện việc phổ biến, tuyên truyền Luật TNBTCNN đến người dân hoặc có thực hiện nhưng mang tính hình thức [4]. Hệ quả của tình trạng này là đến nay, vẫn còn một bộ phận lớn người dân không biết đến Luật TNBTCNN để thực hiện quyền yêu cầu bồi thường của mình, hoặc đến khi biết đến Luật và thực hiện quyền của mình thì lại đã hết thời hiệu yêu cầu bồi thường mà Luật quy định. Ví dụ: Năm 2012, khi tiến hành khảo sát về tình hình yêu cầu bồi thường và giải quyết bồi thường trong một số lĩnh vực tại một số tỉnh, thành phố, đã có tới gần 20% đối tượng là người dân, tổ chức và doanh nghiệp trả lời là vẫn không biết đến Luật TNBTCNN [8]. Dưới góc độ quản lý nhà nước về công tác bồi thường, thực trạng này đã được nhiều cơ quan quản lý nhà nước về công tác bồi thường thừa nhận. Ví dụ, trên địa bàn tỉnh Hậu Giang, nhiều trường hợp người dân chỉ yêu cầu khiếu nại, tố cáo của họ được giải quyết mà không yêu cầu bồi thường do chưa biết đến quyền yêu cầu bồi thường theo Luật TNBTCNN [5].
Thứ hai, về đặc điểm tâm lý của một bộ phận người Việt Nam, thực tiễn đã cho thấy, người dân coi trọng việc cơ quan nhà nước có trách nhiệm tiếp nhận và xử lý kịp thời những khiếu nại, phản ánh và kiến nghị của người dân hơn là việc yêu cầu bồi thường bởi “chỉ cần được giải quyết khiếu nại và xem xét giải quyết kiến nghị về thiệt hại là có thể xem xét lại chính yêu cầu của mình mà không tiếp tục yêu cầu bồi thường theo Luật TNBTCNN” [2]. Chính bởi đặc điểm tâm lý này mà nhiều người dân mặc dù thực tế đã bị thiệt hại nhưng họ đã không khởi kiện yêu cầu Nhà nước bồi thường.
Thứ ba, việc thống kê số liệu vụ việc yêu cầu bồi thường chưa đầy đủ, toàn diện. Trong hoạt động quản lý hành chính, việc yêu cầu bồi thường và giải quyết bồi thường được Luật TNBTCNN và một số Luật có liên quan (Luật Khiếu nại 2011 và Luật Tố tụng hành chính 2010) quy định thành 3 cách thức là (i) yêu cầu bồi thường và giải quyết bồi thường theo quy định của Luật TNBTCNN, (ii) yêu cầu bồi thường và giải quyết bồi thường theo quy định của pháp luật về khiếu nại và (iii) yêu cầu bồi thường và giải quyết bồi thường theo quy định của pháp luật về thủ tục giải quyết các vụ án hành chính. Tuy nhiên, đến nay, việc thống kê số liệu mới chủ yếu được thực hiện đối với các vụ việc yêu cầu bồi thường và giải quyết bồi thường theo quy định của Luật TNBTCNN mà rất hạn chế được thực hiện đối với các vụ việc yêu cầu bồi thường trong quá trình khiếu nại và yêu cầu bồi thường trong quá trình khởi kiện vụ án hành chính.
Thứ tư, có sự “chưa ăn khớp” giữa số liệu vụ việc bồi thường và kết quả giải quyết khiếu nại, tố cáo. Trong hoạt động quản lý hành chính, kết quả giải quyết khiếu nại, tố cáo là một trong những căn cứ để người dân thực hiện quyền yêu cầu bồi thường của mình (Quyết định giải quyết khiếu nại đã có hiệu lực pháp luật, Kết luận nội dung tố cáo). Ví dụ, trong năm 2013 cả nước đã giải quyết trên 40 nghìn vụ việc khiếu nại, tố cáo, trong đó, có gần 40% khiếu nại và trên 50% tố cáo được cơ quan có thẩm quyền giải quyết cho rằng khiếu nại, tố cáo đúng hoặc đúng một phần [7] - tức là tương đương với khoảng gần 20 nghìn (~ 50%) số vụ khiếu nại, tố cáo là có cơ sở. Trong khi đó, so sánh số liệu này với số liệu về yêu cầu bồi thường và giải quyết bồi thường trong hoạt động quản lý hành chính như đã nêu trên thì có thể thấy hai con số này là rất “khập khiễng”. Sự khập khiễng này thể hiện ở hai khía cạnh: một là, số lượng vụ việc đã yêu cầu bồi thường và giải quyết bồi thường là quá ít so với số lượng khiếu nại, tố cáo hàng năm; hai là, lý do để người dân khiếu nại hoặc tố cáo là bởi quyền và lợi ích của họ bị xâm phạm bởi quyết định hành chính hoặc hành vi hành chính trái pháp luật, thế nhưng, khi khiếu nại hoặc tố cáo của họ được xác định là có căn cứ thì lý do gì mà chỉ có 19 vụ việc yêu cầu bồi thường trong số gần 20 nghìn vụ việc khiếu nại, tố cáo được xác định là có căn cứ?
Thứ năm, nhận thức của một số cơ quan nhà nước về xác định như thế nào là một vụ việc yêu cầu bồi thường nhà nước trong hoạt động quản lý hành chính còn chưa thống nhất, thấu đáo. Ví dụ, trong năm 2011, trên địa bàn tỉnh Sơn La đã phát sinh một vụ việc này liên quan đến việc xử lý vật liệu nổ đã quá hạn sử dụng. Cơ quan chủ trì thực hiện việc tiêu hủy là UBND huyện Mộc Châu. Việc tiêu hủy này có sự tham gia của nhiều cơ quan có liên quan trên địa bàn tỉnh và huyện Mộc Châu. Trong quá trình tiêu hủy số vật liệu này đã ảnh hưởng đến nhiều hộ dân sống xung quanh, gây một số thiệt hại về tài sản như hỏng cửa sổ, cửa ra vào hay gây nứt tưởng, sụt lún nền nhà. Đến nay, UBDN huyện Mộc Châu đã bồi thường gần xong đối với các hộ dân bị thiệt hại. Chỉ một số hộ dân còn lại, thì đến nay mặc dù UBND huyện Mộc Châu đã có thông báo về việc nhận tiền bồi thường nhưng họ vẫn chưa đến nhận. Trong vụ việc này, khi thống kê số liệu để báo cáo các cơ quan nhà nước có thẩm quyền, cơ quan quản lý nhà nước về công tác bồi thường tại tỉnh Sơn La đã xác định vụ việc này là vụ việc bồi thường nhà nước theo Luật TNBTCNN. Tuy nhiên, tại cuộc họp giữa Đoàn kiểm tra công tác bồi thường nhà nước với các cơ quan thuộc đối tượng kiểm tra đã xác định vụ việc này thuộc phạm vi điều chỉnh của Bộ luật dân sự 2005 chứ không phải Luật TNBTCNN, vì hành vi tiêu hủy vật liệu nổ không thuộc phạm vi trách nhiệm bồi thường của Nhà nước theo quy định tại Điều 13 Luật TNBTCNN [3].
Thứ sáu, nhiều vụ việc yêu cầu bồi thường đã được giải quyết thông qua thương lượng trực tiếp giữa người thi hành công vụ đã gây ra thiệt hại và người bị thiệt hại, trong đó, người thi hành công vụ đã bỏ tiền của chính mình ra để chi trả cho những thiệt hại của người bị thiệt hại. Chính việc làm này đã khiến người bị thiệt hại không yêu cầu cơ quan hành chính bồi thường theo thủ tục đã được Luật TNBTCNN và những vụ việc như vậy đã không được thống kê để báo cáo cơ quan nhà nước có thẩm quyền [5]. Mặc dù việc làm này pháp luật không cấm nhưng có thể kéo theo nhiều hệ quả tiêu cực, đặc biệt là việc người bị thiệt hại vẫn có quyền yêu cầu cơ quan hành chính bồi thường trong thời hiệu mà pháp luật quy định trong trường hợp họ không hài lòng với số tiền bồi thường nhận được do người thi hành công vụ tự bỏ tiền của mình ra để bồi thường.
Thứ bảy, nhiều vụ việc yêu cầu bồi thường đã được Tòa án thụ lý, giải quyết yêu cầu bồi thường mà trước đó, vụ việc chưa được giải quyết bồi thường thông qua thương lượng bắt buộc giữa người bị thiệt hại và cơ quan có trách nhiệm bồi thường theo đúng trình tự, thủ tục mà Luật TNBTCNN quy định. Nguyên nhân chính của tình trạng này là sự tồn tại đồng thời hai cơ chế pháp lý: (i) Cơ chế pháp lý điều chỉnh trách nhiệm bồi thường của các cơ quan nhà nước, cơ quan tiến hành tố tụng và (ii) Cơ chế pháp lý điều chỉnh trách nhiệm bồi thường của Nhà nước. Chính tình trạng này đã khiến cho một số Tòa án khi thụ lý yêu cầu bồi thường của người dân đã có sự nhầm lẫn trong áp dụng pháp luật để giải quyết bồi thường. Cụ thể là, thay vì bác đơn yêu cầu bồi thường đối với những vụ việc chưa được giải quyết bồi thường thông qua thương lượng bắt buộc giữa người bị thiệt hại và cơ quan có trách nhiệm bồi thường, một số Tòa án đã thụ lý và giải quyết vụ án ngay và cơ sở pháp lý để áp dụng lại là Bộ luật dân sự chứ không phải là Luật TNBTCNN. Hệ quả của việc nhầm lẫn trong áp dụng pháp luật đó là những vụ việc giải quyết bồi thường theo quy định của BLDS sẽ không được thống kê vào những vụ việc yêu cầu bồi thường theo quy định của Luật TNBTCNN.
2. Một số khó khăn, vướng mắc trong thực hiện trách nhiệm bồi thường của Nhà nước trong hoạt động quản lý hành chính
Thực tiễn cho thấy, các cơ quan hành chính nhà nước, kể cả Tòa án các cấp, đã gặp nhiều khó khăn, vướng mắc trong quá trình thực hiện trách nhiệm bồi thường của Nhà nước, trong đó, không chỉ là những khó khăn, vướng mắc phát sinh mới mà còn cả những khó khăn, vướng mắc phát sinh từ chính một số quy định của pháp luật mà dưới đây là một số điểm chính:
2.1. Quy định về căn cứ thực hiện quyền yêu cầu bồi thường chưa đầy đủ, toàn diện
Theo quy định tại Điều 4 Luật TNBTCNN, trong hoạt động quản lý hành chính, người bị thiệt hại có quyền yêu cầu bồi thường khi “có văn bản của cơ quan nhà nước có thẩm quyền xác định hành vi của người thi hành công vụ là trái pháp luật” và văn bản này được hướng dẫn tại khoản 3 Điều 3 của Luật bao gồm “quyết định giải quyết khiếu nại, tố cáo của người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại, tố cáo hoặc bản án, quyết định của cơ quan có thẩm quyền tiến hành tố tụng”.
Cụ thể hơn, tại Thông tư liên tịch số 19/2010/TTLT-BTP-BTC-TTCP ngày 26/11/2010 hướng dẫn thực hiện trách nhiệm bồi thường của Nhà nước trong hoạt động quản lý hành chính (TTLT số 19) được sửa đổi, bổ sung bằng Thông tư liên tịch số 08/2013/TTLT-BTP-BTC-TTCP ngày 27/02/2013 (TTLT số 08), các văn bản này được xác định bao gồm: (i) Quyết định giải quyết khiếu nại của người có thẩm quyền đã có hiệu lực pháp luật theo quy định của pháp luật; (ii) Kết luận nội dung tố cáo của cơ quan hoặc người có thẩm quyền theo quy định của pháp luật; (iii) Bản án, quyết định của Tòa án về giải quyết vụ án hành chính đã có hiệu lực pháp luật; (iv) Bản án, quyết định của Tòa án về việc giải quyết vụ án dân sự đã có hiệu lực pháp luật tuyên hủy quyết định hành chính và (v) Bản án, quyết định hình sự của Tòa án đã có hiệu lực pháp luật xác định người thi hành công vụ có hành vi phạm tội trong khi thi hành công vụ mà tại Bản án, quyết định hình sự đó chưa xác định trách nhiệm bồi thường thiệt hại do hành vi phạm tội của người thi hành công vụ gây ra trong khi thi hành công vụ.
Tất cả những văn bản nêu trên đều được quy định tại các văn bản ở tầm Luật có liên quan đến trách nhiệm bồi thường của Nhà nước, cụ thể là: Quyết định giải quyết khiếu nại được quy định tại Luật Khiếu nại 2011, Kết luận nội dung tố cáo được quy định tại Luật Tố cáo 2011, Bản án, quyết định của Tòa án giải quyết vụ án hành chính được quy định tại Luật Tố tụng hành chính 2010, Bản án, quyết định của Tòa án giải quyết vụ án dân sự được quy định tại Bộ luật Tố tụng dân sự 2004 (được sửa đổi bổ sung năm 2011) và Bản án, quyết định hình sự của Tòa án được quy định tại Bộ luật Tố tụng hình sự 2003.
Vậy, liệu những văn bản nêu trên đã đủ để bao quát hết các trường hợp “xác định hành vi trái pháp luật của người thi hành công vụ” để làm căn cứ cho người bị thiệt hại yêu cầu bồi thường hay chưa? Câu trả lời của thực tiễn là chưa đầy đủ bởi đã phát sinh nhiều trường hợp mà pháp luật - từ Luật TNBTCNN đến TTLT số 19 và TTLT số 08 - chưa dự liệu được.
Điển hình là vụ việc mà ông H.N.L tại tỉnh QN. Ông H.N.L bị Ủy ban nhân dân (UBND) Phường BC áp dụng biện pháp khắc phục hậu quả do vi phạm hành chính gây ra trong lĩnh vực quản lý sử dụng đất và công trình xây dựng theo Quyết định (QĐ) số 430 năm 2008 và bị áp dụng biện pháp cưỡng chế để thi hành QĐ số 430 theo QĐ số 155 năm 2011. Do không đồng ý với hai QĐ nêu trên, ông H.N.L đã khởi kiện vụ án hành chính tới Tòa án nhân dân (TAND) Thành phố HL để yêu cầu hủy bỏ các Quyết định số 430 và 155, tuy nhiên, các yêu cầu không được chấp nhận do trước đó UBND Phường BC đã ban hành các QĐ số 247 và 248 hủy bỏ các QĐ số 430 và 155 nêu trên do ban hành trái thẩm quyền. Không đồng ý, ông H.N.L đã kháng cáo theo trình tự phúc thẩm và bản án phúc thẩm 05/2013/HCPT của TAND tỉnh QN đã nhận định, theo đó, (1) Chấp nhận hủy QĐ số 430 và 155 của Chủ tịch UBND Phường BC thành phố HL là trái pháp luật và (2) Tách yêu cầu khởi kiện đòi bồi thường của Ông H.N.L để giải quyết sau bằng vụ án dân sự nếu có yêu cầu.
Như vậy, với vụ việc nêu trên thì đã phát sinh thêm một tình huống có thể coi là “văn bản xác định hành vi trái pháp luật của người thi hành công vụ” mà pháp luật chưa quy định đó là văn bản của một cơ quan nhà nước tự hủy bỏ, hoặc thu hồi văn bản do chính mình ban hành trước đó. Đặt giả thiết nếu pháp luật đã có quy định về văn bản này thì có lẽ ông H.N.L không phải thực hiện thêm thủ tục khởi kiện vụ án hành chính để yêu cầu UBND Phường BC bồi thường cho mình.
2.2. Quy định về thời hiệu yêu cầu bồi thường chưa hợp lý
Luật TNBTCNN quy định thời hiệu yêu cầu bồi thường là “02 năm, kể từ ngày cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành văn bản xác định hành vi của người thi hành công vụ là trái pháp luật” (Khoản 1 Điều 4). Tuy nhiên, trên thực tế, trong nhiều trường hợp người bị thiệt hại phải rất nhiều ngày sau khi ban hành văn bản xác định hành vi trái pháp luật của người thi hành công vụ họ mới thực tế nhận được văn bản đó. Trong khi Luật lại quy định thời điểm để tính thời hiệu là “từ ngày có văn bản”.
Quy định như vậy sẽ có thể dẫn đến nhiều trường hợp người bị thiệt hại không biết là có văn bản và đến khi biết hoặc nhận được văn bản thì họ đã hết quyền yêu cầu bồi thường do hết thời hiệu yêu cầu bồi thường.
2.3. Nhiều cơ quan do chưa thực sự hiểu đúng tinh thần các quy định của Luật TNBTCNN nên đã dẫn tới tình trạng né tránh việc thực hiện trách nhiệm bồi thường
Trong quan hệ pháp luật về trách nhiệm bồi thường của Nhà nước, nhiều cơ quan có trách nhiệm bồi thường đã không thực sự hiểu đúng các quy định của Luật TNBTCNN nên đã chậm trễ hoặc từ chối thụ lý yêu cầu bồi thường của người bị thiệt hại.
Một trong những quy định thường bị hiểu không đúng đó là quy định về căn cứ thực hiện quyền yêu cầu bồi thường. Như đã phân tích ở trên, pháp luật quy định căn cứ này là văn bản của cơ quan nhà nước có thẩm quyền xác định hành vi của người thi hành công vụ là trái pháp luật. Tuy nhiên, nhiều cơ quan nhà nước đã hiểu một cách máy móc là trong văn bản đó phải có cụm từ “xác định hành vi trái pháp luật của người thi hành công vụ” thì văn bản đó mới được coi là văn bản xác định hành vi trái pháp luật của người thi hành công vụ.
Điển hình là vụ việc bà T.T.H yêu cầu Chi cục Thuế TP V, tỉnh NA bồi thường vào năm 2011 vì cho rằng Chi cục Thuế TP V tỉnh NA đã thu tiền sử dụng đất trái pháp luật của bà T.T.H. Trong đó, bà T.T.H là con liệt sỹ nên theo quy định tại Nghị định số 198/2004/NĐ-CP thì gia đình của bà T.T.H thuộc diện được giảm 70% tiền sử dụng đất nhưng Chi cục Thuế TP V vẫn thu của gia đình bà 100% số tiền sử dụng đất. Gia đình bà T.T.H đã khiếu nại nhiều lần nhưng khiếu nại không được chấp nhận và cuối cùng, bà T.T.H quyết định khởi kiện yêu cầu TAND tp V giải quyết vụ án hành chính. Ngày 31/5/2011, TAND tp V đã xét xử và quyết định: buộc Chi cục Thuế tp V hoàn trả cho gia đình bà T.T.H số tiền 148.879.500 đồng mà gia đình bà đã nộp theo Thông báo nộp tiền sử dụng đất. Ngày 07/8/2011, bà T.T.H đã có đơn yêu cầu bồi thường tới Chi cục Thuế tp V. Tuy nhiên, Chi cục Thuế tp V đã từ chối thụ lý yêu cầu bồi thường của bà T.T. H với lý do trường hợp của bà T.T.H không đủ điều kiện bồi thường theo quy định của Luật TNBTCNN và Bản án số 01/2011/HC-ST ngày 31/5/2011 của TAND tp V không khẳng định hành vi cán bộ Chi cục Thuế tp V là trái pháp luật. Đối với vụ việc này, Cục Bồi thường nhà nước (BTNN) đã có văn bản gửi bà T.T.H trên cơ sở đơn đề nghị giải đáp pháp luật của bà, trong đó, đã khẳng định bản án hành chính sơ thẩm của TAND tp V là văn bản xác định hành vi trái pháp luật của người thi hành công vụ và là căn cứ để bà T.T.H yêu cầu bồi thường.  Trong năm 2013, Cục BTNN đã tiến hành kiểm tra công tác bồi thường nhà nước trên địa bàn tỉnh NA và đây là một trong những vụ việc thuộc đối tượng kiểm tra. Qua kiểm tra, đoàn công tác đã nắm bắt, theo đó, yêu cầu bồi thường của bà T.T.H đã được Chi cục Thuế tp V giải quyết xong trên cơ sở văn bản giải đáp pháp luật của Cục BTNN.
Ngoài vấn đề nêu trên, một tình huống khác mà nhiều cơ quan hành chính thường gặp phải đó là yêu cầu bồi thường quá cao từ phía người bị thiệt hại, không xác định được căn cứ yêu cầu bồi thường, vụ việc có thuộc phạm vi trách nhiệm bồi thường của Nhà nước hay không và thời hiệu yêu cầu bồi thường ra sao… Vì những vướng mắc đó, đồng thời, do e ngại mức bồi thường quá lớn mà các cơ quan này đã né tránh việc thực hiện trách nhiệm bồi thường của mình.
Điển hình là vụ việc của ông P.T.H trên địa bàn tỉnh QN. Ông P.T.H được UBND huyện VĐ giao đất, rừng tại xã NV theo Quyết định không số ngày 20/8/1994 với tổng diện tích là 178 ha, gồm 4 khoảnh 50, 53, 60, 56 tiểu khu 215. Sau đó khoảng 1 tháng, UBND huyện VĐ tiếp tục ban hành Quyết định không số về việc giao đất rừng tại xã NV cho ông P.T.H với diện tích 91,45 ha và ông P.Tr.H với diện tích 90 ha. Đến ngày 25/11/2004, UBND huyện VĐ ban hành Quyết định số 879/QĐ-UB thu hồi một phần diện tích rừng và đất lâm nghiệp của ông P.T.H theo Quyết định giao đất, rừng ngày 20/9/1994. Trong quá trình thực hiện kiểm đếm, UBND huyện VĐ có thông báo cho ông P.T.H nhưng ông P.T.H không có mặt để kiểm đếm nên UBND huyện đã thực hiện cưỡng chế kiểm đếm về tài sản trên đất để giải phóng mặt băng, cưỡng chế thu hồi 124075 mét vuông đất tại khu bãi cát TC, xã NV đối với ông P.T.H. Đến ngày 22/4/2005, hội đồng cưỡng chế giải phóng mặt bằng huyện VĐ đã bàn giao diện tích đất trên cho Công ty cổ phần đầu tư phát triển và khu công nghiệp SĐ để thực hiện dự án khu du lịch sinh thái. Vì cho rằng các quyết định thu hồi đất và việc tiến hành cưỡng chế thu hồi đất của UBND huyện VĐ là trái pháp luật nên ông P.T.H đã nhiều lần khiếu nại đến UBND huyện VĐ và UBND tỉnh QN. Ngày 11/10/2010, UBND tỉnh QN đã ban hành Quyết định số 3033/QĐ-UBND về việc giải quyết khiếu nại của ông P.T.H, trong đó, chấp nhận nội dung khiếu nại của ông P.T.H và chỉ đạo UBND huyện VĐ khắc phục những sai sót trước đây, giải quyết hậu quả do thu hồi đất không đúng quy định và tổ chức kiểm điểm, làm rõ trách nhiệm, xử lý theo quy định đối với tập thể, cá nhân liên quan trong công tác quản lý hồ sơ tài liệu, quản lý đất đai, giao đất giao rừng, thu hồi đất, cưỡng chế giải phóng mặt bằng nêu trên và rút kinh nghiệm trong việc giải quyết đơn thư khiếu nại của ông P.T.H. Trong vụ việc này, Cục BTNN cũng như Bộ Tư pháp đã nhiều lần có văn bản trả lời, chỉ đạo và đôn đốc việc thực hiện trách nhiệm bồi thường. Qua đó, đã làm rõ nhiều vướng mắc và hướng dẫn cơ quan có thẩm quyền giải quyết bồi thường theo quy định của pháp luật. Vấn đề đầu tiên được làm rõ đó là, Quyết định số 3033/QĐ-UBND của UBND tỉnh QN là văn bản xác định hành vi trái pháp luật của người thi hành công vụ và là căn cứ để ông P.T.H yêu cầu bồi thường. Tiếp theo đó, lý do để UBND huyện VĐ từ chối thụ lý do hết thời hiệu yêu cầu bồi thường là không hợp lý (ngày 11/10/2010 UBND tỉnh QN ban hành QĐ giải quyết khiếu nại lần 2 nhưng mãi đến ngày 4/1/2013 ông P.T.H mới gửi đơn yêu cầu bồi thường) vì trên thực tế, ông P.T.H đã nhiều lần yêu cầu bồi thường - dù chỉ là yêu cầu trong quá trình khiếu nại hoặc thông qua đối thoại - chính vì vậy, không thể máy móc cho rằng yêu cầu bồi thường của ông P.T.H là đã hết thời hiệu nếu chỉ dựa trên văn bản yêu cầu bồi thường ghi ngày 4/1/2013. Bên cạnh đó, do yêu cầu bồi thường của ông P.T.H là rất lớn, 68 tỷ đồng, nên UBND huyện VĐ rất e ngại rằng không đủ tiền bồi thường. Vấn đề này cũng đã được Cục BTNN giải đáp bởi việc người bị thiệt hại yêu cầu bồi thường với số tiền rất lớn (hơn 68 tỷ đồng) là quyền của họ (điểm a khoản 1 Điều 9 Luật TNBTCNN), tuy nhiên, để được bồi thường thì người bị thiệt hại phải có trách nhiệm chứng minh về thiệt hại thực tế đã xảy ra (điểm b khoản 2 Điều 9 Luật TNBTCNN). Chính vì vậy, lý do để cho rằng thiệt hại quá lớn nên không thụ lý giải quyết là không phù hợp với quy định của pháp luật.
2.4. Về phía người bị thiệt hại, trong một số vụ việc mặc dù cơ quan hành chính đã thiện chí giải quyết nhưng lại gặp phải sự thiếu hợp tác của người bị thiệt hại, dẫn đến việc giải quyết bồi thường bị chậm trễ
Bên cạnh tình trạng vẫn tồn tại một bộ phận các cơ quan có trách nhiệm bồi thường đùn đẩy, né tránh trách nhiệm giải quyết bồi thường thì đồng thời, thực tiễn cũng phản ánh, trong một số vụ việc, việc giải quyết bồi thường lại gặp khó khăn do người bị thiệt hại không hiểu biết đầy đủ các quy định của pháp luật về trách nhiệm bồi thường của Nhà nước nên trong quá trình giải quyết bồi thường, người bị thiệt hại thiếu thiện chí, không hợp tác với cơ quan có trách nhiệm bồi thường trong quá trình giải quyết bồi thường (Trong một số vụ việc, mặc dù cơ quan có trách nhiệm bồi thường rất chủ động trong việc giải quyết bồi thường, nhưng về phía người bị thiệt hại lại thường xuyên không chịu gặp mặt, thương lượng hoặc liên tục khiếu nại, yêu cầu bồi thường vượt cấp…) [4].
2.5. Tình trạng một số cơ quan có thẩm quyền không thực hiện đúng thủ tục giải quyết bồi thường theo quy định của pháp luật
Kết quả sơ kết 3 năm thi hành Luật TNBTCNN cho thấy, vẫn tồn tại tình trạng một số cơ quan áp dụng chưa đúng, chưa thống nhất quy định của pháp luật về trách nhiệm bồi thường của Nhà nước như việc một số Tòa án thụ lý, giải quyết vụ án về bồi thường nhà nước trong khi vụ việc chưa được giải quyết thông qua thủ tục thương lượng tại cơ quan có trách nhiệm bồi thường, dẫn đến việc không áp dụng được thủ tục cấp phát kinh phí chi trả tiền bồi thường cho người bị thiệt hại theo quy định của Luật TNBTCNN, gây khó khăn cho cơ quan có trách nhiệm bồi thường và gây bức xúc cho người bị thiệt hại [7].
Điển hình là một số vụ việc phát sinh trên địa bàn tỉnh HG liên quan đến giao đất và thu hồi đất. Cụ thể là, thứ nhất, vụ việc bồi thường của UBND xã LT đối với ông N.T.S với số tiền là 150.266.194 đồng trong việc giao đất và thu hồi đất. Vụ việc đã được TAND tỉnh HG giải quyết bằng Bản án số 81/2011/DS-PT ngày 23/6/2011 và đã được thi hành xong; thứ hai, vụ việc bồi thường của UBND xã LT đối với bà V.T.L với số tiền là 180.945.730 đồng trong việc giao đất và thu hồi đất. Vụ việc cũng đã được TAND tỉnh HG giải quyết bằng Bản án số 26/2011/DS-PT ngày 21/03/2011 và đã được thi hành xong. Cơ sở pháp lý để Tòa án giải quyết bồi thường đối với 3 vụ việc này đều căn cứ vào Bộ luật dân sự 2005 để giải quyết mà không phải là Luật TNBTCNN, trong khi việc thu hồi đất trái pháp luật là hành vi thuộc phạm vi điều chỉnh theo quy định tại Điều 13 Luật TNBTCNN [5].
Một vụ việc khác phát sinh trong lĩnh vực thuế đó là vụ việc Công ty TNHH Uni-Pre Việt Nam yêu cầu Cục Thuế tỉnh BD bồi thường do thu hồi tiền hoàn thuế giá trị gia tăng trái pháp luật và xử phạt hành chính trong lĩnh vực thuế. Trên cơ sở các Quyết định có liên quan của Cục Thuế tỉnh BD, năm 2010, Công ty TNHH Uni-Pre Việt Nam đã khởi kiện vụ án hành chính đối với Quyết định số 7594/QĐ-CT của Cục Thuế tỉnh BD tại TAND tỉnh BD. Quá trình giải quyết vụ án, Cục Thuế đã nhận sai và thỏa thuận với Công ty TNHH Uni-Pre Việt Nam là đồng ý thanh toán cho Công ty số tiền truy thu thuế sai là 19.549.037.524 đồng và số tiền bồi thường thiệt hại do truy thu thuế sai là 1.569.516.015 đồng. Ngày 23/12/2010, Cục Thuế tỉnh BD đã thanh toán trả lại Công ty số tiền truy thu thuế sai nhưng đến nay vẫn chưa thanh toán khoản tiền bồi thường thiệt hại theo thoả thuận. Vì chưa được thanh toán tiền bồi thường thiệt hại nên Công ty TNHH Uni-Pre Việt Nam đã khởi kiện dân sự để yêu cầu bồi thường thiệt hại. Theo quy định của Luật TNBTCNN, nhẽ ra Công ty TNHH Uni-Pre Việt Nam phải yêu cầu Cục Thuế tỉnh BD bồi thường trên cơ sở bản án hành chính trước đó và việc giải quyết bồi thường phải được thực hiện thông qua thương lượng trước khi khởi kiện yêu cầu Tòa án giải quyết bồi thường theo thủ tục tố tụng dân sự, tuy nhiên, Công ty TNHH Uni-Pre Việt Nam đã khởi kiện vụ án dân sự ngay và TAND tp TDM đã thụ lý và tại bản án dân sự sơ thẩm số 26/2013/DS-ST ngày 27/3/2013 của TAND tp TDM đã tuyên xử chấp nhận yêu cầu khởi kiện của Công ty TNHH Uni-Pre Việt Nam đối với Cục Thuế tỉnh BD về việc yêu cầu bồi thường thiệt hại trong việc hoàn trả tiền truy thu thuế. Trong đó, TAND tp TDM đã buộc Cục Thuế tỉnh BD có trách nhiệm thanh toán cho Công ty TNHH Uni-Pre Việt Nam số tiền là 1.569.516.015 đồng, ngoài ra, bản án này còn tuyên án phí, nghĩa vụ chậm thi hành án, quyền yêu cầu thi hành án và quyền kháng cáo của các đương sự. Không đồng ý với bản án dân sự nêu trên, Cục Thuế tỉnh BD đã kháng cáo toàn bộ bản án và vụ án đã được TAND tỉnh BD thụ lý giải quyết. Ngày 22/4/2013 Viện Kiểm sát nhân dân (VKSND) tỉnh BD đã có quyết định số 51/QĐKNPT-DS, theo đó, đề nghị Toà án cấp phúc thẩm huỷ án sơ thẩm vì cho rằng việc nguyên đơn khởi kiện thuộc phạm vi điều chỉnh của Luật TNBTCNN, vì vậy, Toà án cấp sơ thẩm chỉ áp dụng Bộ luật Tố tụng dân sự để xét xử toàn bộ nội dung vụ án là chưa phù hợp.
2.6. Sự tồn tại của nhiều cơ chế pháp lý để yêu cầu bồi thường và giải quyết bồi thường trong hoạt động quản lý hành chính
Có thể nói, Luật TNBTCNN đã bước đầu hiện thực hóa được mục tiêu là  thống nhất một cơ chế pháp lý chung để yêu cầu bồi thường và giải quyết bồi thường giữa các lĩnh vực quản lý hành chính, tố tụng và thi hành án dựa trên cơ sở là người bị thiệt hại có căn cứ yêu cầu bồi thường là văn bản xác định hành vi trái pháp luật của người thi hành công vụ (đối với lĩnh vực quản lý hành chính, thi hành án và tố tụng dân sự, tố tụng hành chính) hoặc văn bản xác định thuộc trường hợp được bồi thường (đối với lĩnh vực tố tụng hình sự). Nhưng, riêng trong lĩnh vực quản lý hành chính, Luật TNBTCNN vẫn quy định nhiều cơ chế pháp lý để giải quyết bồi thường, cụ thể là:
(1) Cơ chế pháp lý để yêu cầu bồi thường và giải quyết bồi thường theo quy định của pháp luật về khiếu nại (Khoản 2 Điều 4 Luật TNBTCNN).
(2) Cơ chế pháp lý để yêu cầu bồi thường và giải quyết bồi thường theo quy định của pháp luật về thủ tục giải quyết các vụ án hành chính (Khoản 2 Điều 4 Luật TNBTCNN và mục 4 Chương II Luật TNBTCNN).
(3) Cơ chế pháp lý để yêu cầu bồi thường và giải quyết bồi thường theo quy định của Luật Trách nhiệm bồi thường của Nhà nước (Khoản 1 Điều 4 Luật TNBTCNN).
Đối với cơ chế pháp lý lý để yêu cầu bồi thường và giải quyết bồi thường theo quy định của pháp luật về khiếu nại thì mặc dù Luật TNBTCNN có quy định về quyền yêu cầu bồi thường trong quá trình khiếu nại nhưng Luật lại không có quy định để hướng dẫn riêng giống như cơ chế pháp lý để yêu cầu bồi thường và giải quyết bồi thường theo quy định của pháp luật về thủ tục giải quyết các vụ án hành chính (xem thêm Mục 4 Chương II Luật TNBTCNN). Thêm vào đó, Luật Khiếu nại 2011 khi quy định về vấn đề giải quyết bồi thường trong quá trình giải quyết khiếu nại theo hướng đã quy định cho phép áp dụng các quy định của Luật TNBTCNN: “…e) Bồi thường, bồi hoàn thiệt hại do quyết định hành chính, hành vi hành chính trái pháp luật của mình gây ra theo quy định của pháp luật về trách nhiệm bồi thường của Nhà nước.” (điểm e khoản 2 Điều 13 Luật Khiếu nại 2011 về nghĩa vụ của người bị khiếu nại). Việc Luật Khiếu nại quy định như vậy đã “làm khó” người bị thiệt hại bởi theo quy định của Luật Khiếu nại thì thẩm quyền giải quyết bồi thường thuộc về người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại - có nghĩa là phạm vi chủ thể có thẩm quyền giải quyết bồi thường rộng hơn Luật TNBTCNN bởi theo quy định của Luật TNBTCNN thì về nguyên tắc chung, cơ quan trực tiếp quản lý người thi hành công vụ đã gây ra thiệt hại là cơ quan có thẩm quyền giải quyết bồi thường.
Bên cạnh đó, trong mối quan hệ giữa Bộ luật dân sự và Luật TNBTCNN thì dường như, ở Việt Nam hiện nay đang đồng thời tồn tại hai cơ chế pháp lý: (i) Cơ chế pháp lý để yêu cầu bồi thường và giải quyết bồi thường thuộc trách nhiệm của các cơ quan nhà nước, cơ quan tiến hành tố tụng theo quy định của Bộ luật dân sự và (ii) Cơ chế pháp lý để yêu cầu bồi thường và giải quyết bồi thường thuộc trách nhiệm của Nhà nước theo quy định của Luật TNBTCNN.
2.7. Một số quy định của Luật TNBTCNN còn chưa phù hợp
Về cơ bản, Luật TNBTCNN đã “thể hiện tính ưu việt so với các văn bản quy phạm pháp luật trước đó” [1] như quy định rõ về phạm vi trách nhiệm bồi thường, quy định chi tiết, cụ thể về trình tự, thủ tục giải quyết bồi thường, xác định thiệt hại được bồi thường. Tuy nhiên, đến nay, một số quy định của Luật đã bộc lộ một số hạn chế, bất cập, cụ thể là:
Thứ nhất, Luật TNBTCNN quy định người bị thiệt hại chỉ có quyền yêu cầu bồi thường khi đã có văn bản của cơ quan nhà nước có thẩm quyền xác định hành vi trái pháp luật của người thi hành công vụ. Tuy nhiên, chi phí mà người bị thiệt hại phải bỏ ra để có được văn bản đó (chi phí đi khiếu nại, khởi kiện, tố cáo…) lại chưa được Luật quy định là một loại thiệt hại được bồi thường.
Thứ hai, có sự chưa thật sự thống nhất trong giải quyết bồi thường giữa các lĩnh vực liên quan đến thiệt hại được bồi thường. Điển hình là trong lĩnh vực tố tụng hình sự, người bị thiệt hại được bồi thường những “chi phí thực tế người bị thiệt hại đã bỏ ra trong quá trình điều tra, truy tố, xét xử như: chi phí thuê người bào chữa, chi phí tàu xe, đi lại” (Khoản 1 Điều 5 Thông tư liên tịch số 05/2012/TTLT-VKSNDTC-TANDTC-BCA-BTP-BQP-BTC-BNN&PTNT), trong khi đó, những thiệt hại này lại không được quy định để bồi thường trong lĩnh vực quản lý hành chính.
Thứ ba, thời hạn giải quyết bồi thường qua từng giai đoạn được Luật quy định là quá ngắn, nên trong thực tế có nhiều trường hợp các cơ quan có trách nhiệm bồi thường thực hiện việc giải quyết bồi thường không đảm bảo thời hạn theo quy định [4], đặc biệt là thời hạn đề nghị cấp phát, cấp phát kinh phí và chi trả tiền bồi thường cho người bị thiệt hại.
3. Kết luận
Thực tiễn thi hành Luật TNBTCNN trong những năm qua đã đặt ra nhiều vấn đề cần phải giải quyết, tháo gỡ đối với các vấn đề nói chung và lĩnh vực quản lý hành chính nói riêng. Về cơ bản, có thể rút ra một số kết luận như sau về thực tiễn giải quyết bồi thường trong hoạt động quản lý hành chính trong thời gian qua như sau:
Thứ nhất, lĩnh vực quản lý hành chính mặc dù là lĩnh vực hoạt động có phạm vi và đối tượng tác động là lớn nhất nhưng lại ít phát sinh vụ việc yêu cầu bồi thường. Có nhiều nguyên nhân lý giải cho tình trạng ít phát sinh vụ việc yêu cầu bồi thường trong hoạt động quản lý hành chính, song trước mắt, có thể thấy rằng số liệu thống kê trong những năm gần đây chưa phản ánh đúng thực chất tình hình yêu cầu bồi thường và giải quyết bồi thường trong hoạt động quản lý hành chính. Đặc biệt, số liệu cũng cho thấy, theo báo cáo thì tại nhiều địa phương cho đến nay vẫn chưa phát sinh vụ việc yêu cầu bồi thường nào, tính đến thời điểm ngày 30/9/2012 thì có tới “24 tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương chưa phát sinh vụ việc yêu cầu bồi thường nhà nước” [6]. Điều này cũng đặt ra một câu hỏi là liệu chất lượng của nền công vụ hiện nay đã tốt đến mức mà người dân không bị ảnh hưởng, thiệt hại để rồi họ không yêu cầu bồi thường?
Thứ hai, việc yêu cầu bồi thường, giải quyết bồi thường trong hoạt động quản lý hành chính gặp nhiều khó khăn, vướng mắc trên thực tiễn, trong đó, những khó khăn vướng mắc này liên quan đến cả những vấn đề mới phát sinh cũng như liên quan trực tiếp đến một số quy định của Luật TNBTCNN.
Thứ ba, ngay sau khi ban hành Luật TNBTCNN, Quốc hội đã tiếp tục xem xét, thảo luận, cho ý kiến và thông qua một số Luật có liên quan trực tiếp đến Luật TNBTCNN như Luật Khiếu nại, Luật Tố tụng hành chính và Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Bộ luật Tố tụng dân sự. Trong những Luật nêu trên, có nhiều điểm mới cơ bản so với các văn bản quy phạm pháp luật trước đó. Ví dụ: Luật Tố tụng hành chính 2010 đã quy định cho người dân quyền khởi kiện ngay để yêu cầu Tòa án xét xử vụ án hành chính thay vì quy định như trước đây là yêu cầu của họ phải trước hết được giải quyết khiếu nại tại cơ quan có thẩm quyền giải quyết khiếu nại. Một ví dụ khác, Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Bộ luật Tố tụng dân sự cũng đã có quy định cho phép Tòa án khi giải quyết các tranh chấp dân sự thì để giải quyết dứt điểm những tranh chấp đó, Tòa án có thẩm quyền hủy bỏ quyết định được ban hành bởi các cơ quan, tổ chức (trong đó bao gồm cả các quyết định có liên quan của cơ quan nhà nước). Chắc chắn, những điểm mới trong các Luật nêu trên sẽ có tác động đáng kể và đặt ra nhiều yêu cầu đối với việc phải sửa đổi Luật TNBTCNN cho phù hợp hơn, không chỉ với thực tiễn và ngay chính trong bản thân hệ thống pháp luật.

Nguồn tin: btnn.moj.gov.vn
Đánh giá bài viết
Tổng số điểm của bài viết là: 0 trong 0 đánh giá
Click để đánh giá bài viết
 

 Thống kê truy cập

  • Đang truy cập: 3
  • Hôm nay: 2143
  • Tháng hiện tại: 18032
  • Tổng lượt truy cập: 4087882